Распоряжение ОАО РЖД от 31.10.2006 N 2165р

ОТКРЫТОЕ АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО



«РОССИЙСКИЕ ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ»



(ОАО «РЖД»)

31 ноября 2006 г.

N 2165р

РАСПОРЯЖЕНИЕ

Об утверждении плана — графика разработки проекта федерального



закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав



железнодорожного транспорта Российской Федерации»

В целях обеспечения интересов ОАО «РЖД» и на основании Плана мероприятий по реализации программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2006-2010 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2006 г. N 1094-р:

1. Утвердить прилагаемый план-график разработки проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».

2. Вице-президенту Козыреву С.В., начальникам департаментов, управлений и структурных подразделений, указанных в прилагаемом планеграфике, обеспечить выполнение плана-графика в установленные сроки.

Президент ОАО «РЖД»

В.И.Якунин

УТВЕРЖДЕН

Распоряжением ОАО «РЖД»

от 31.10.2006  N 2165р

ПЛАН — ГРАФИК

разработки проекта федерального закона «О внесении

изменении в Федеральный закон «Уста железнодорожного

транспорта Российской Федерации»

	Вопросы, требующие рассмотрения с точки зрения сохранения, изменения или дополнения (редакция глав, статей Устава)	Ответственные департаменты (управления, структурные подразделения ОАО «РЖД»)	Сроки
1.	Сфера применения Устава (глава I Устава)	ЦЮ, ЦМ	ноябрь 2006 г.
2.	Понятийный аппарат, в том числе введение новых понятий, а также уточнение существующих понятий (статья 2)	ЦМ, ЦЮ, ЦФТО, ЦД, ЦЛ, ЦФ	ноябрь 2006 г.
3.	Организация осуществления специальных и воинских железнодорожных перевозок, в том числе вопросы формирования резерва железнодорожного подвижного состава оператором железнодорожного подвижного состава и порядка привлечения его перевозчиком	ЦД, ЦР, ЦВ, ЦМ	ноябрь 2006 г.
4.	Перевозка грузов (глава II Устава и отдельные статьи по тексту): согласование заявок на перевозку грузов, организация их перевозок, порядок платы за перевозку и другие; осуществление расчетов и иные финансовые вопросы, в том числе вопросы перерасчета платы за перевозку; процесс  осуществления  перевозки, в том числе уточнение полномочий перевозчика, порядка выдачи и реализации груза, багажа, грузобагажа, вопросы хранения груза сверх установленного срока и другие	ЦФТО, ЦД, ЦМ ЦФ, ЦБС, ЦФТО, ЦЭУБ ЦМ, ЦД, ЦЛ, ЦВ, ЦТ	ноябрь 2006 г.
5.	Взаимодействие владельца инфраструктуры и перевозчика при подготовке и осуществлении перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа (глава III Устава) Взаимодействие владельца инфраструктуры с иными пользователями услуг железнодорожного транспорта (редакция новых статей Устава)	ЦФТО, ЦЛ, ЦД, ЦЮ	ноябрь 2006 г.
6.	Определение порядка взаимодействия оператора железнодорожного подвижного состава с перевозчиком, владельцем инфраструктуры иными пользователями его услуг (редакция новой главы Устава, редакция отдельных статей по тексту Устава)	ЦД, ЦФТО, ЦМ, ЦВ, ЦТ, ЦФ, ЦЭС, ЦЮ	ноябрь 2006 г.
7.	Железнодорожные пути необщего пользования (глава IV Устава) в части уточнения взаимоотношений перевозчика, владельца железнодорожных путей необщего пользования, владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, грузоотправителя, грузополучателя	ЦМ, ЦФТО	ноябрь 2006 г.
8.	Перевозки грузов в прямом смешанном сообщении (глава V Устава)	ЦМ, ЦД, ЦФТО	ноябрь 2006 г.
9.	Перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа (глава VI Устава)	ЦЛ	ноябрь 2006 г.
10.	Ответственность перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей (отправителей), грузополучателей (получателей), пассажиров (глава VII Устава) в части сохранения в Уставе предусмотренных вид ответственности, уточнение размеров штрафных санкций и другие Дополнение статьями об ответственности оператора железнодорожного подвижного состава	ЦМ, ЦЛ, ЦД, ЦФТО, ЦФ, ЦЮ	ноябрь 2006 г.
11.	Акты, претензии, иски (глава VIII Устава)	ЦМ, ЦФТО, ЦЮ	ноябрь 2006 г.
Подготовка окончательной редакции проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»
1.	Согласование позиций по отдельным главам, статьям законопроекта, проведение согласительных совещаний, представление согласованных редакций изменений и дополнений Устава рабочей группе по вопросам внесения изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»	Ответственные за подготовку вопроса департаменты (управления, структурные подразделения ОАО «РЖД»)	До 20 декабря 2006 г.
2.	Подготовка согласованной редакции проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»	рабочая группа под руководством вице- президента Козырева С.В. по вопросам внесения изменений в Федеральный закон «Устав железнодорож- ного транспорта Российской Федерации»	Декабрь 2006 г.

Приложение к Плану-графику

КОНЦЕПЦИЯ

проекта федерального закона «О внесении изменений

в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта

Российской Федерации»

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»

Основной идеей проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — законопроект) является актуализация с учетом проводимой на железнодорожном транспорте структурной реформы, а также на основании опыта применения Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — Устав) и разработанных в соответствии с ним правил перевозок железнодорожным транспортом законодательного регулирования отношений, возникающих при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего и необщего пользования.

Целями принятия законопроекта являются:

нормативное обеспечение реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте;

создание условий для развития конкуренции на железнодорожном транспорте;

устранение излишнего законодательного регулирования в сфере оказания немонопольных услуг организаций железнодорожного транспорта;

уточнение перечня субъектов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте и определение порядка их взаимоотношений;

конкретизация прав и обязанностей перевозчика, владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, владельца железнодорожных путей необщего пользования, грузоотправителя, грузополучателя и других юридических и физических лиц — пользователей услугами железнодорожного транспорта;

определение особенностей взаимодействия с организациями смежных видов транспорта;

приведение Устава в соответствие с Федеральным законом «О техническом регулировании»;

гармонизация законодательства Российской Федерации в области железнодорожного транспорта с требованиями международных договоров Российской Федерации в указанной сфере деятельности.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие в процессе: организации и осуществления перевозок железнодорожным транспортом общего пользования;

организации взаимодействия грузоотправителей, грузополучателей, владельцев путей необщего пользования;

взаимодействия с организациями смежных видов транспорта:

оказания услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования перевозчику и иным пользователям;

организации специальных и воинских перевозок на железнодорожном транспорте;

возникновения ответственности, связанной с осуществлением перевозки, оказанием услуг инфраструктуры, предоставлением подвижного состава и другими услугами железнодорожного транспорта.

Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта:

субъекты предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте общего пользования — перевозчики, владельцы инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, владельцы объекта инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, операторы железнодорожного подвижного состава, экспедиторские организации, организации, оказывающие услуги, связанные с перевозкой, в местах общего пользования (погрузочно-разгрузочные работы, хранение грузов, багажа и грузобагажа, услуги по обслуживанию пассажиров на вокзалах и в пути следования и т.д.) и иные пользователи услуг:

субъекты предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте необщего пользования — владельцы железнодорожных путей необщего пользования, иные юридические и физические лица, оказывающие услуги в местах необщего пользования;

пользователи услуг железнодорожного транспорта — пассажиры, грузоотправители (отправители), грузополучатели (получатели), иные юридические и физические лица, которым оказываются услуги по перевозке железнодорожным транспортом и связанные с перевозкой железнодорожным транспортом, а также и услуги инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

организации смежных видов транспорта:

федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

В свете практики применения Устава и возникновения спорных ситуаций, связанных с применением отдельных его норм, а также с учетом технологии работы железнодорожного транспорта и необходимости обеспечения его стабильного функционирования требуют уточнения отдельные права и обязанности:

перевозчика — при этом необходимо соблюдение принципа равенства перевозчиков, установление единых требований к ним, предоставление перевозчику больше прав, направленных на обеспечение безопасности и сохранности перевозки грузов;

владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования — при этом необходимо учитывать при определении его прав и обязанностей публичный характер оказания услуг перевозчику и публичный характер договора перевозки, то есть первоочередную обязанность предоставления услуг инфраструктуры перевозчику, а потом остальным пользователям услуг инфраструктуры:

Уточнение прав и обязанностей участников перевозочного процесса должно учитывать баланс их интересов, а также публичный характер договоров перевозки и оказания услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

В свете проводимых мероприятий по реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте требуется определить основные права и обязанности при участии в организации и осуществлении перевозки оператора железнодорожного подвижного состава.

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства

В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года N 511, Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» будет отнесен к правовым актам под номером…………..

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в исключительном ведении Российской Федерации находятся федеральный транспорт и пути сообщения (статья 71). Учитывая общегосударственное значение железных дорог, в соответствии со статьей 1 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» правовое регулирование в области железнодорожного транспорта находится в ведении Российской Федерации. Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 784) установлено, что общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Таким образом, законопроект будет входить в систему законодательных актов Российской Федерации.

Законопроект учитывает положения и направлен на нормативное обеспечение реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. N 384.

Разработка законопроекта осуществляется во взаимосвязи с подготовкой проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

Законопроект будет относиться к актам специального законодательства, регламентирующего работу железнодорожного транспорта, так как Устав определяет основные условия организации и осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа, оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и иных, связанных с перевозками услуг.

Внесение изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» будет способствовать актуализации законодательства Российской Федерации в области железнодорожного транспорта с учетом международного опыта работы организаций железнодорожного транспорта, изменений, внесенных в федеральные законы с 2003 года, программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, сведет к минимуму возможность возникновения спорных и проблемных моментов во взаимоотношениях между участниками перевозочного процесса. Также будут сформированы нормативные предпосылки для дальнейшего развития конкуренции на железнодорожном транспорте. Это будет достигнуто за счет единства методов правового регулирования, применяемых к однородным видам деятельности на железнодорожном транспорте, формирования понятийного аппарата, отвечающего существующим реалиям работы железнодорожного транспорта, установления четкого круга прав и обязанностей, а также сбалансированных оснований и размеров ответственности для организаций железнодорожного транспорта, пользователей его услуг, организаций смежных видов транспорта.

Принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» не потребует отмены законодательных актов Российской Федерации. В процессе работы над текстом законопроекта вопрос о внесении изменений и дополнений в другие федеральные законы будет решаться дополнительно.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования в сфере железнодорожного транспорта

Отношения в сфере железнодорожного транспорта в настоящее время регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральными законами «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта». Отдельные нормы, регулирующие некоторые аспекты отношений в сфере железнодорожного транспорта, содержатся в законодательных актах других отраслей права. Например, в Федеральном законе «О техническом регулировании», «О естественных монополиях», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О транспортно-экспедиционной деятельности», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и других, а также в законодательстве смежных отраслей транспортного права.

Кроме того, отношения в области железнодорожного транспорта регулируются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, принятыми в развитие указанных федеральных законов.

Вопросы организации и осуществления перевозок в международном сообщении также устанавливаются документами, принимаемыми международными организациями, а именно, Организацией сотрудничества железных дорог (ОСЖД) и Советом по железнодорожному транспорту государств — участников СНГ.

В настоящее время Уставом регулируются отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожного транспорта необщего пользования и определяются основные условия организации и осуществления перевозок железнодорожным транспортом, оказания услуг по использованию инфраструктуры и иных, связанных с перевозками услуг.

Современные условия функционирования железнодорожного транспорта требуют расширения сферы применения Устава, а также уточнения (например, тарифные руководства, сбор, пассажир и другие) и дополнения (например, плательщик по перевозке, организация, осуществляющая перевалку грузов в порту) понятийного аппарата.

При этом доработка понятийного аппарата будет осуществляться с учетом подготовки внесения изменений в Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

В соответствии с Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. N 384, в настоящее время созданы компании — операторы железнодорожного подвижного состава, которые согласно статье 2 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» участвуют на основании договора с перевозчиком в осуществлении перевозочного процесса с использованием своих вагонов, контейнеров.

Основные требования к операторам железнодорожного подвижного состава, по аналогии с требованиями к владельцам инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и перевозчикам, должны быть определены в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

Основные условия взаимоотношений оператора железнодорожного подвижного состава с перевозчиком, а также основные условия заключаемого между ними договора должны стать предметом регулирования Устава. К таким условиям могут быть отнесены, например, особенности порядка обязательного предоставления железнодорожного подвижного состава, определение порядка расчетов, разграничение ответственности сторон (за сохранность груза, за техническую исправность подвижного состава, за его своевременное представление перевозчику или грузоотправителю, в зависимости от порядка предоставления подвижного состава и другие), установление возможности передачи перевозчиком оператору оказания отдельных услуг, не требующих наличия лицензии.

При этом заключение данного договора не должно носить обязательный характер, как для перевозчика, так и для оператора железнодорожного подвижного состава. Перевозчик может заключать такой договор, например, в случае недостатка у него подвижного состава определенного вида.

В целях сохранения установленного Гражданским кодексом Российской Федерации договорного характера отношений в уставе целесообразно отразить только общие моменты взаимоотношений оператора железнодорожного подвижного состава с грузоотправителями, владельцами инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, организациями смежных видов транспорта.

Для обеспечения особо срочных воинских железнодорожных перевозок требуется распространить требование о формировании и содержании резерва железнодорожного подвижного состава за счет средств федерального бюджета на операторов железнодорожного подвижного состава, а также дополнить Устав определением порядка привлечения за счет средств федерального бюджета перевозчиком железнодорожного подвижного состава операторов для обеспечения данной категории перевозок.

Исходя из практики применения Устава и принятых в развитие его правил перевозок железнодорожным транспортом, а также в целях гармонизации с положениями международных договоров в области железнодорожного транспорта, например, СМГС, целесообразно предусмотреть в Уставе фигуру плательщика по перевозке, отличную от грузоотправителя (грузополучателя), и определить основные положения взаимоотношений плательщика по перевозке и перевозчика, в том числе вопросы ответственности.

Важнейшим вопросом, который требуется решить в законопроекте, является вопрос ревизии взаимодействия перевозчиков и владельцев инфраструктуры как основы для развития конкуренции в сфере перевозок на железнодорожном транспорте.

Несмотря на то, что в настоящее время еще сохраняется положение, когда ОАО «РЖД» является единственным крупным перевозчиком и владельцем инфраструктуры в одном лице, существуют другие владельцы инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и создаются новые перевозчики, например, в пригородном пассажирском сообщении. Практика применения законодательства о железнодорожном транспорте показывает необходимость дополнительного регулирование данных отношений, связанных с оказанием услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, на законодательном уровне. Кроме того, подзаконные акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти не могут, в силу компетенции указанных органов, устанавливать обязательные для сторон договора условия.

Целесообразно отразить основополагающие положения взаимодействия владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и перевозчика при подготовке и осуществлении перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа в одной главе Устава:

особенности (существенные условия) договора об оказании услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

разграничение понятий запроса на услуги инфраструктуры и заявки на перевозку, определение по аналогии с согласованием заявки перевозчиком случаев отказа от согласования запроса владельцем инфраструктуры;

перечень обязательных (публичных) услуг, оказываемых владельцем инфраструктуры;

конкретизация (перераспределение) прав и обязанностей владельца инфраструктуры и перевозчика, а также выполняемых ими работ (оказываемых услуг) при осуществлении перевозочного процесса с точки зрения эффективности функционирования железнодорожного транспорта;

возможность передачи на договорной основе перевозчиком выполнения отдельных работ (услуг) владельцу инфраструктуры.

Иные услуги инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования могут оказываться владельцем инфраструктуры перевозчику на основании отдельных договоров.

Услуги, оказываемые владельцем инфраструктуры иным юридическим и физическим лицам, не должны носить обязательный характер.

Это, в том числе обусловлено тем, что в результате структурной реформы на железнодорожном транспорте, приватизации объектов федерального железнодорожного транспорта, а также образования дочерних обществ, например, операторских компаний, часть объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования принадлежит на праве собственности или ином законном основании юридическим лицам, не являющимся владельцами инфраструктуры в том понимании, которое сегодня дает содержащееся в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и Уставе понятие «владелец инфраструктуры».

В свете того, что именно владелец инфраструктуры отвечает за безопасность ее функционирования и именно ему будет причинен основной ущерб от невыполнения пользователями услуг инфраструктуры требований по безопасности, установленных законодательством Российской Федерации в области железнодорожного транспорта и технического регулирования, необходимо предусмотреть право владельца инфраструктуры не допускать перевозчика на инфраструктуру в случаях, например, технической неисправности подвижного состава, отсутствия данных о прохождении поездной бригадой перевозчика предрейсового медицинского осмотра и т.д.

Практика применения Устава выявила пробелы в законодательном регулировании отдельных вопросов организации и осуществления перевозок.

Например, не нашли отражения в Уставе:

основные условия отцепки вагонов в пути следования для производства отцепочного ремонта: основания, порядок уведомления грузоотправителя и оператора железнодорожного подвижного состава, если вагон принадлежит ему, сохранность груза (особенно если требуется его выгрузка или снятие запорно-пломбировочных устройств), порядок расчетов за ремонт и другие;

особенности возврата порожних вагонов.

Очень важным вопросом, который требует ревизии и рассматривается в законопроекте, является вопрос ответственности перевозчиков, владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, грузоотправителей, грузополучателей, пассажиров и других физических и юридических лиц, участвующих в организации и осуществлении перевозки, оказании услуг инфраструктуры и иных услуг железнодорожного транспорта.

Внесение в Устав изменений по данному вопросу должно учитывать следующие моменты:

баланс экономических интересов участников указанных отношений;

отражение в главе об ответственности взаимоотношений перевозчика и оператора железнодорожного подвижного состава, плательщика по перевозке;

гармонизация внутреннего законодательства по вопросам ответственности с положениями международных договоров в области железнодорожного транспорта;

сохранение видов ответственности, вытекающих из договора перевозки, так как факт заключения договора перевозки подтверждается, согласно статьям 785 и 786 ГК РФ, транспортной железнодорожной накладной, билетом, багажной квитанцией без оформления отдельного договора в письменной форме;

определение в Уставе основных вопросов ответственности владельца инфраструктуры перед перевозчиком и наоборот, вытекающую из публичного договора об оказании услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

ответственность по другим обязательным договорам может устанавливаться по соглашению сторон, а в Уставе определен размер ответственности при отсутствии (не достижении) указанного соглашения;

установление штрафных санкций в размере, кратном, например, размеру платы за перевозку, платы за пользование вагонами, стоимости проезда, а не в зависимости от МРОТ, как это предусмотрено по отдельным видам ответственности в действующей редакции Устава;

установление с точки зрения юридической техники всех вопросов, связанных с ответственностью, в отдельной, посвященной только данным вопросам, главе Устава.

Законопроект предполагается изложить в форме, позволяющей сохранить в основном действующую структуру Устава с внесением изменений в отдельные его статьи, а также дополнить Устав новыми статьями.

4. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона

В условиях развития рыночных отношений на железнодорожном транспорте принятие законопроекта будет способствовать дальнейшему совершенствованию взаимоотношений на железнодорожном транспорте общего и необщего пользования, законодательному отражению проводимых на железнодорожном транспорте мероприятий по реализации структурной реформы, развитию конкуренции на железнодорожном транспорте, повышению эффективности его работы, доступности и качества оказываемых услуг, соблюдению баланса интересов организаций железнодорожного транспорта, пользователей его услуг, государства и общества.