КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ХОЛДИНГА «РОССИЙСКИЕ ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ» (часть 3) от 6 августа 2012 г. N 1575р
3. Оценка существующей системы управления природоохранной деятельностью в Холдинге
3.1. Внешние факторы, влияющие на природоохранную деятельность
К внешним факторам, оказывающим влияние на природоохранную деятельность Холдинга, относятся:
1. Текущие и планируемые изменения законодательства Российской Федерации в области охраны природы, направленные на ужесточение государственного экологического контроля и повышение административной, в том числе имущественной, ответственности нарушителей природоохранного законодательства.
2. Реализация долгосрочной политики энергоэффективности и экологической безопасности в рамках сотрудничества с Европейским банком реконструкции и развития.
3. Планы Холдинга по первичному публичному размещению ценных бумаг <6>.
———————————
<6> — Природоохранная деятельность должна создавать у потенциальных покупателей ценных бумаг положительный имидж Холдинга и, вследствие этого, формировать условия для роста рыночной стоимости ценных бумаг
4. Планы реализации проекта продления железнодорожной линии колеи шириной 1520 мм на территорию государств Европы и Корейский полуостров <7>.
———————————
<7> — Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, раздел «Основные направления международной деятельности и повышение конкурентоспособности железнодорожного транспорта»
3.2. Внутренние предпосылки развития системы управления
Основные внутренние предпосылки развития системы управления природоохранной деятельностью:
1. Организационное развитие Холдинга, продолжающиеся структурные преобразования в ОАО «РЖД» и обусловленные указанными преобразованиями изменения схем подчиненности и взаимодействия подразделений, участвующих в обеспечении экологической безопасности, а также вызываемые данными процессами факторы (рисунок 1):
усложнение, нарушение связей между природоохранными подразделениями в аппарате управления ОАО «РЖД», филиалах, ДЗО ОАО «РЖД»;
незавершенность процесса формирования функциональных органов (центры, отделы, секторы) в сфере природоохранной деятельности в филиалах, ДЗО ОАО «РЖД»;
несоответствие регламентов взаимодействия в сфере природоохранной деятельности новой схеме управления;
снижение управляемости и потеря контроля (или снижение его эффективности) над деятельностью территориальных и структурных подразделений функциональных филиалов ОАО «РЖД» в области природоохранных мероприятий, реализации Экологической стратегии;
слабое осуществление или отсутствие реализации Экологической стратегии в ДЗО ОАО «РЖД», участвующих в основных производственных процессах Холдинга,
См. рисунок 1 — Проблемы в системе управления природоохранной деятельностью, связанные со структурной реформой
2. Неактуальность либо отсутствие ряда организационных, нормативно-методических документов в области природоохранной деятельности:
целеориентированных программ реализации политики в области охраны окружающей среды и экологической стратегии;
базовых стандартов по взаимодействиям, разделению зон ответственности природоохранных структур и подразделений ОАО «РЖД»;
специального методического обеспечения;
правил выполнения процедур СЭМ в соответствии с требованиями международных стандартов.
3.3. Общие проблемы природоохранной деятельности в текущем состоянии
В сложившейся практике управления природоохранной деятельностью имеются следующие системные проблемы:
1. Проблемы в сфере управления и администрирования:
усложнение, ослабление связей между хозяйственными субъектами Холдинга в части природоохранной деятельности;
неактуальность либо отсутствие ряда организационных, нормативно-методических документов, в т.ч. базовых стандартов, определяющих разделение зон ответственности природоохранных подразделений как между собой (при нахождении на одном объекте, территории), так и с прочими подразделениями ОАО «РЖД», а также с ДЗО ОАО «РЖД»;
несоответствие регламентов взаимодействия в сфере природоохранной деятельности новой схеме управления, возникающей в ходе структурных преобразований в ОАО «РЖД»;
отсутствие систематического управления результативностью и экономической эффективностью природоохранной деятельности на центральном уровне, включая: оценку результативности и экономической эффективности природоохранной деятельности, ее влияния на достижение целей Холдинга; проведение системной работы по повышению результативности природоохранных мероприятий; бюджетирование природоохранной деятельности: формирование консолидированных бюджетов, проведение план-фактного анализа бюджета;
недостаток ресурсов для выполнения природоохранных функций в полном объеме в некоторых филиалах и их структурных подразделениях.
2. Проблемы в сфере развития природоохранной деятельности:
недостаточный контроль хода планирования и осуществления инвестиционных природоохранных проектов по причине нехватки ресурсов у заказчика инвестиционных природоохранных проектов для осуществления такого контроля;
крайне низкие темпы разработки методического обеспечения в части организации природоохранной деятельности;
недостаточная проработка вопросов планирования создания и развития решений по автоматизации процессов природоохранной деятельности;
недостаточные темпы внедрения автоматизированных систем в природоохранных подразделениях Холдинга.
3. Проблемы в сфере реализации природоохранных мероприятий:
снижение результативности природоохранной деятельности в филиалах ОАО «РЖД»;
снижение управляемости и потеря (или снижение эффективности) контроля над деятельностью территориальных и структурных подразделений филиалов ОАО «РЖД» в области выполнения природоохранных мероприятий;
снижение эффективности работы с отходами после разукрупнения структурных подразделений ОАО «РЖД», отсутствие нормативно- регламентной базы по обращению с отходами в Холдинге;
отсутствие четкого разделения ответственности за экологическую безопасность объектов и территорий между вновь созданными структурными подразделениями (неопределенность балансовой принадлежности отдельных устаревших объектов из-за разграничения территорий, утраты функциональности объектов и др.);
неопределенность ответственности за загрязнения от хозяйственной деятельности прошлых лет на момент передачи объекта новому хозяйствующему субъекту, а также за санитарное состояние (по физическим параметрам: шум, вибрации, электромагнитное излучение) территорий, примыкающих к жилому сектору;
отсутствие системы риск-менеджмента, методической базы по управлению рисками, включая идентификацию экологических рисков, их анализ, оценку, мониторинг;
недостаточная регламентация взаимодействия природоохранных и производственных подразделений ОАО «РЖД» при ликвидации экологического ущерба от производственной деятельности и аварийных ситуаций.
4. Проблемы в сфере экологического мониторинга и контроля:
отсутствие общего регламента проведения экологического мониторинга и контроля.
5. Проблемы в сфере взаимодействия с надзорными органами, международными финансовыми и иными институтами:
многочисленность структур Холдинга, осуществляющих взаимодействие с надзорными органами на региональном уровне по различным аспектам природоохранной деятельности;
высокая трудоемкость и сложность подготовки материалов для получения разрешительной документации;
недоработанная аналитика, трудности сбора и консолидации отчетности, длительные сроки составления отчетности для внешних органов;
недостаточное участие ОАО «РЖД» в разработке новых нормативных документов федерального и регионального уровней в области охраны окружающей среды;
неопределенный для надзорных органов статус вновь созданных региональных корпоративных центров управления;
отсутствие документального подтверждения соответствия действующей системы управления природоохранной деятельностью ОАО «РЖД» требованиям признанных международных стандартов по СЭМ.
3.4. Существующая модель системы управления природоохранной деятельностью
Существующая модель системы управления включает в себя на центральном уровне управления:
совещательные органы:
Центральную комиссию по природоохранной деятельности;
подразделения:
управление охраны труда, промышленной безопасности и экологического контроля;
НПЦ по ООС — филиал ОАО «РЖД»;
отделы (секторы) <8> по охране труда и промышленной безопасности, инженеров по охране окружающей среды <9> в составе центральных дирекций — филиалов ОАО «РЖД».
———————————
<8> — В различных дирекциях наименования могут отличаться.
<9> — Здесь и далее о данном разделе — инженеры по охране окружающей среды (экологи) или другие работники, выполняющие данные функции.
На региональном уровне система управления природоохранной деятельностью включает в себя:
совещательные органы:
региональные комиссии по природоохранной деятельности;
подразделения:
НЦОП — центры по охране окружающей среды в составе железных дорог — филиалов ОАО «РЖД»;
экологические лаборатории в составе НЦОП;
секторы по охране труда и промышленной безопасности, инженеров по охране окружающей среды в составе региональных дирекций филиалов ОАО «РЖД».
На линейном уровне система управления природоохранной деятельностью включает в себя инженеров по охране окружающей среды в составе структурных подразделений региональных дирекций филиалов ОАО «РЖД».
Существующая модель системы управления характеризуется следующими сильными и слабыми сторонами,
К сильным сторонам текущей модели управления природоохранной деятельностью относятся:
обеспечение эффективного решения задач природоохранной деятельности в условиях стабильной структуры ОАО «РЖД»;
обеспечение общей координации природоохранной деятельности Холдинга за счет наличия центральной и региональных комиссий по природоохранной деятельности;
наличие целевых ориентиров природоохранной деятельности, определенных Экологической стратегией ОАО «РЖД»;
опыт, навыки, квалификация персонала;
наличие квалификации и опыта центров по охране окружающей среды в составе железных дорог — филиалов ОАО «РЖД» по взаимодействию с надзорными органами в регионах;
материально-техническая база: экологические лаборатории, в т.ч. передвижные, с широким спектром возможностей по проведению исследований;
налаженная система производственно-экологического контроля.
К слабым сторонам текущей модели управления природоохранной деятельностью относятся:
затруднения при решении природоохранных задач в условиях реформирования холдинга «Российские железные дороги», вызванные ослаблением либо разрывом устоявшихся связей между хозяйственными субъектами;
затруднения в реализации взаимодействия природоохранных подразделений ОАО «РЖД» в рамках осуществления текущей деятельности, т.к. общая координация не подкреплена соответствующими соглашениями и регламентами взаимодействия, ослаблены коммуникационные процессы;
неполнота нормативно-регламентной базы, в частности, по системе управления отходами;
неполнота системы менеджмента: многие задачи либо не предусмотрены, либо решаются фрагментарно, в частности, идентификация законодательных требований, управление инвестиционными природоохранными проектами и т.д.;
отсутствие системы актуализации целевых ориентиров на основе оценки достижимости целей;
не отработанная на практике проектная форма реализации отдельных стратегических целен, в частности, на текущий момент не утверждена программа работы с отходами.
Таким образом, текущая система управления природоохранной деятельностью не способна полноценно функционировать в условиях проводимых в Холдинге организационных преобразований и подлежит совершенствованию. Однако, опираться на текущую модель природоохранной деятельности целесообразно, т.к. для полноценного функционирования в рамках Холдинга достаточно адаптировать систему управления природоохранной деятельностью с учетом организационного развития Холдинга и компенсировать указанные слабые стороны.
3.5. Источники негативного воздействия на окружающую среду
Негативное воздействие на окружающую среду является сопутствующим фактором производственной деятельности Холдинга. Источники негативного воздействия различны для подразделений Холдинга, что обуславливает разные уровни воздействия на окружающую среду.
Воздействия на окружающую среду структурами Холдинга оказываются в штатном режиме при осуществлении производственно-хозяйственной деятельности и в нештатном режиме (аварии, ЧС).
При осуществлении перевозочного процесса оказываются значимые воздействия:
1. на землю, почву, недра;
2. на поверхностные и подземные водные объекты, водосборные площади;
3. на атмосферный воздух;
4. шумом, вибрацией;
5. на растительные и животные организмы.
1. Для структур Холдинга наиболее характерны следующие воздействия на почву:
загрязнение почв нефтепродуктами;
захламление твердыми бытовыми отходами;
загрязнение в результате проникновения в почву экологически вредных антисептиков, которыми пропитаны шпалы;
бактериальное загрязнение путей и прилегающих территорий вследствие использования устаревших типов туалетов в пассажирских вагонах.
Наибольшее воздействие на почву осуществляют следующие структуры Холдинга: ЦТ, ЦДРП, ЦТР, ОАО «Первая грузовая компания», ОАО «Желдорреммаш», ОАО «Вагонреммаш», Группа компаний «Ремпутьмаш», ОАО «ТрансВудСервис».
2. Воздействие на воду осуществляется в результате:
сброса неочищенных и недостаточно очищенных сточных вод в поверхностные водные объекты и на рельеф местности;
сброса сточных вод, недостаточно соответствующих предъявляемым требованиям, в муниципальные канализационные системы.
Наибольшее воздействие на воду осуществляют ЦДТВ, ОАО «Желдорреммаш», ОАО «Вагонреммаш», ОАО «ТрансВудСервис», Группа компаний «Ремпутьмаш».
3. Воздействие на воздух осуществляется в результате выбросов загрязняющих веществ. Источниками выбросов загрязняющих веществ являются котельные, маневровые и магистральные тепловозы, самоходный специальный подвижной состав, автотранспортные средства, стационарные источники. Наибольшее воздействие на воздух осуществляют ЦДТВ, ЦТ,
4. Структурами Холдинга оказывается физическое воздействие на окружающую среду (шум, вибрация). Шум и вибрация оказывают отрицательное влияние на живые организмы и здоровье человека. Результатом интенсивного шумового воздействия может быть ухудшение или потеря слуха человеком и животными, расстройство нервной системы и других функций организма.
Источниками шума на железнодорожном транспорте являются движущиеся поезда, путевые машины, производственное оборудование, локомотивные депо, вагонные депо, вокзалы и сортировочные станции. Основной источник шума поездов — шум качения, генерируемый парой «колесо-рельс». Вклад шума колеса до 30%, рельса — до 70%. Шум качения зависит от скорости движения, нагрузки на ось, размеров неровностей.
Сортировочные станции также оказывают значительное шумовое воздействие. В связи с тем, что все работы производятся на открытых площадках, уровень шума от соударения вагонов при роспуске на накопительных путях, уровень шума пневматических замедлителей, а также скрежет в соединении колесо-рельс беспрепятственно распространяется на значительные расстояния, оказывая существенное шумовое воздействие на прилегающие жилые территории в радиусе до нескольких километров.
Источниками вибрации на железнодорожном транспорте являются движущиеся поезда, а также такие технологические процессы, осуществляемые при строительстве и реконструкции объектов инфраструктуры, как укладка бетонных смесей, производство крупнопанельных конструкций. При движении поездов вибрация передается, видоизменяясь, через рельсовые пути на их опору и далее в грунт, окружающие здания, являясь как самостоятельным источником воздействия, так и порождая переизлученный шум.
5. Воздействие структур Холдинга на растительный и животный мир осуществляется в результате наезда на животных при движении поезда и нарушения ходов миграции животных, в результате противопожарных вырубок и опашек.
В рамках настоящей Концепции проведена детализация типовых источников негативного воздействия на окружающую среду в Холдинге. Наиболее характерные для Холдинга источники негативного воздействия на окружающую среду и их связь с подразделениями Холдинга представлены в приложении N 1 к Концепции.
В целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в структурных подразделениях ОАО «РЖД» утвержден и введен в действие с 1 марта 2009 г. СТО РЖД 1.21.014-2008 «Требования к планам работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций в структурных подразделениях ОАО «РЖД».
Наличие источников негативного воздействия обусловливает плату за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе за сверхнормативные выбросы, сбросы и размещение отходов, которые оплачиваются с учетом пятикратного повышающего коэффициента <10>. Доля сверхнормативной платы за негативное воздействие на окружающую среду составила в 2010 году в целом по ОАО «РЖД» 50,1 млн. руб., или 21,9% от суммы внесенных платежей (228,9 млн. руб.), из них 12,7 млн. руб. составила плата за сверхнормативные выбросы, 13,3 млн. руб. — за сбросы, 24,1 млн. руб. — за размещение отходов <11>.
———————————
<10> — Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632
<11> — Управление охраны труда, промышленной безопасности и экологического контроля. Анализ природоохранной деятельности в ОАО «РЖД» за 2010 год
Управление источниками негативных воздействий на окружающую среду актуально в связи с планируемым на федеральном уровне ужесточением требований к охране окружающей среды <12>. В настоящее время планируются и обсуждаются следующие изменения природоохранного законодательства:
применение с 2015 года повышающего коэффициента 100 за объемы загрязняющих веществ, превышающие установленные разрешениями <13>, и повышение платы за негативное воздействие на окружающую среду в 2,2 раза <14>;
повышение платы за негативное воздействие на окружающую среду в 2021 г. в 2 раза <15>.
———————————
<12> — Экологическая стратегия ОАО «РЖД» на период до 2015 года и на перспективу до 2030 года, п. 4.3
<13> — Там же, ст. 7
<14> — Президиум Госсовета по экологии 9 июня 2011 г. Доклад министра природных ресурсов и экологии Ю.П. Трутнева на тему: «О мерах по обеспечению экологической безопасности и ликвидации накопленного экологического ущерба в области охраны окружающей среди Российской Федерации»
<15> — Там же
При отсутствии улучшения природоохранной деятельности размер платы за негативное воздействие на окружающую среду ОАО «РЖД» может составить:
в 2012-2014 годах — 430 млн. руб. ежегодно, включая 250 млн. руб. сверхнормативных платежей;
в 2015-2020 годах — 2 600 млн. руб. ежегодно, включая 2 200 млн. руб. сверхнормативных платежей;
с 2021 года — 5 700 млн. руб. в год, включая 4 800 млн. руб. сверхнормативных платежей.
При планировании природоохранной деятельности, разработке природоохранных проектов, проектов развития инфраструктуры и ввода нового подвижного состава необходимо исследование источников негативного воздействия на окружающую среду и разработка решений, исключающих или снижающих возможные последствия.
Кроме того, подлежит дополнительному исследованию вопрос о расходах в связи с переходом на технологические нормативы, установленные на основании показателей наилучших доступных технологий.